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李強:就近城鎮化與就地城鎮化

放大字體  縮小字體   網站:中國農林科技網  來源:北京日報  發布日期:2019-02-28
核心提示:改革開放以來,我們看到了中國城市的快速發展。改革開放之初中國的發展起源于農村兩個很重要的政策,一個是把種地的權利還給了農

李強:就近城鎮化與就地城鎮化

改革開放以來,我們看到了中國城市的快速發展。改革開放之初中國的發展起源于農村兩個很重要的政策,一個是把種地的權利還給了農民,叫“家庭聯產承包責任制”,另一個就是城市的包容特征,即農民可以進城工作了。在此之前,農民不能自由進城工作,獲得不了城市的經濟資源。允許農民自由進城勞動后,自由市場、菜市場馬上就發展起來了,農民可以到城里賣東西,一下子就獲得了市場資源。所以,改革開放的一個很重要的包容性政策就是讓農民進城。但是很可惜,雖然最初起點是包容性的,但城鎮化過程中的一些體制、制度、要素還具有不包容特征,有三個方面比較突出。我們可以稱之為:制度的不包容,群體的不包容和資源配置的不包容。

那么,怎么通過就近就地城鎮化來實現一些制度上、群體融入上、資源配置上的創新呢?我們的城鎮化對策,當年主要是發展小城鎮,對發展大城市有顧慮。黨的十九大報告指出,“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化。”就近城鎮化與就地城鎮化的思路,與上述城市群為主體的大中小城市協調發展的格局是一致的。

何謂就近城鎮化指農村人口不是遠距離遷徙,而是近距離遷移到家鄉附近的市鎮,主要界定為以地級市和縣級城鎮為核心的城鎮化。就近城鎮化的反面是異地城鎮化。從中國的地理特點看,地級市和縣級行政單位,不僅在地域文化上具有相似性,同時隨著交通機動化的快速發展,地域范圍內的通勤也變得十分便利。從中國的縣域來看,縣確實是中國政治經濟和歷史文化的一個重要節點,問一個人是哪里人,一般老百姓認同的都是自己所在的縣。

就地城鎮化則強調農村的就地改造,農民在世代居住的鄉村完成了生產方式、生活方式、權利權益等的城鎮化、現代化的轉型。但是,需要注意的是,就地是有條件的,不是說農民上樓就是就地,強迫農民上樓那是很可怕的。就地城鎮化需要具備一系列的條件,不具備這些條件的地方就不能搞就地城鎮化。

我們國家的特點是,縣是我國經濟、社會、政治、文化等功能比較完備的行政區劃單元。目前,我國人口大部分分布于縣域范圍。縣域內往往特色經濟發展凸顯,能在區域內形成核心競爭力。發展縣域經濟不但成本低,制度阻力小,也有利于人口集聚后的社會融合。

縣域能夠聚集人口達到一定規模(約50萬),我們調查研究發現,從流動人口的意愿來看,他們也希望去有一定規模的人口聚集地。地級市和縣城對于農民有很強的吸引力,特別是對年青一代的80后、90后、00后的農民工及其孩子,他們不愿意到規模太小的小城鎮定居。

 就近、就地城鎮化的幾種模式

就近城鎮化有三種模式:一是通過發展縣域經濟實現農業人口就近城鎮化;二是強鎮崛起帶動農業人口就近城鎮化;三是以地縣市為單位推進全域的城鄉統籌、城鄉融合、城鄉一體化的就近城鎮化。

就地城鎮化也有三種模式:一是大城市近郊鄉村的城鎮化;二是地方精英帶動的村莊城鎮化;三是外部資源注入的鄉村城鎮化。第一種最簡單,比如北京市提升近郊的鄉村,這當中也需要依靠制度創新,采取一種新的城鄉統籌的體制;第二種地方精英帶動,比如華西村、劉莊、北京韓村河、蔡家洼等;第三種是外部資金注入式的,成功的城鎮化需要大量資源的聚集。

村莊實現就地城鎮化的動力因素,包括產業培育和就業結構的轉變、土地的資本化、地方精英的資源整合作用、交通機動化的影響以及農民返鄉意愿等。

 新生代農民工的城鎮化意愿

城鎮化必須符合農民意愿。調研證明,在2億多農民工中,新生代農民工已經成為主體。農民工按出生年代可分成四代,1990年后出生的,1980年-1990年出生的,1960年-1970年出生的,1950年以前出生的,越是年青一代的農民工越不打算回鄉就業,即便回鄉就業,也很少有人選擇回農村。

如果回鄉就業,近80%農民工不愿意再選擇在農村工作,只有1950年以前出生的農民愿意回到村里面去。回去做什么呢?只有15.7%的人愿意務農,剩下的當然愿意到工廠勞動、經商、做買賣等。農民愿意去哪里定居呢?鎮的比例還是非常低的,只有不到1/5,想去縣城定居的占35%。調研發現,農民在城鎮里面買房的比例已經比較高了,根據近來的數據估算,全國有近30%了,在某些省份比例達到近40%。

 異地城鎮化的困境與就近就地城鎮化的選擇

異地城鎮化目前問題很多,“半城鎮化”問題突出、城鄉難以統籌。地方政府戶籍改革的動力非常不足。農民工社會保障省內統籌和全國統籌困難都很大,農村大量集體建設用地的閑置,與城鎮建設用地指標的短缺形成強烈的反差。

就近、就地城鎮化的意義在于有利于解決中國城鎮化面臨的一系列難題,包括降低城鎮化的制度障礙、促進城鎮化的合理布局與保障中國農業、鄉村的可持續發展、城鄉統籌的實現。目前城市發展過程中,大城市吸納人口占據了過于主導的地位,過多地聚集了各類資源,相比之下,縣域發展卻嚴重缺乏經濟資源和人才資源,缺少發展的動力和活力。長此以往,非常不利于城鄉統籌、城鄉融合發展,不利于鄉村振興。培育一批承接城市職能和實現產業疏解,同時輻射鄉村、引導適度集聚發展的就近就地城鎮化,已經成為城鎮化的一個重要課題。

建立在就近就地城鎮化基礎上的鄉村振興才是可能的和可持續的。我們的新農村建設如果不是依托在城鎮化基礎上,農村將難以振興。因為農村振興難度很大,農業生產有天然的弱勢,農業生產周期慢、勞動極其艱苦、很多產品難以長期保存。十九大報告講鄉村振興,第一個講的也是產業興旺,“促進農村一二三產業融合發展”。就近就地城鎮化最突出的特征就是從城市向鄉村的輻射功能。目前,由于交通便利,不少農民工家住在鄉村、勞動在附近縣城的情況已經變得十分普遍。互聯網、“淘寶”營銷覆蓋了廣大鄉村,給農村的生活和經營銷售帶來極大便利,這些也都是以附近城鎮為依托的。

最后,還是要強調千萬不要誤解“就近就地城鎮化”,不要強迫,不要長官意志。筆者調研中發現在一些不具備就近、就地城鎮化條件的地方,也出現過違背農民意愿的所謂城鎮化建設,強行并村、建設所謂農民居住的“中心社區”。農民居住到中心社區以后,沒有就業著落,又遠離自己的耕地,造成了嚴重的、新的社會問題。

總之,針對以往大城市吸收資源的不利條件,可以通過就近就地城鎮化的思路,來探索制度包容的創新、群體包容的創新和資源配置包容的創新。(北京日報)

 
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